The HDAB takes administrative decisions: what does that mean?

De HDAB neemt bestuursbesluiten. Wat zijn dat?

Verschillende organisaties in Nederland willen HDAB of sub-HDAB worden. Ze lijken zich niet allemaal te realiseren dat ze dan een bestuursorgaan worden. Ze nemen dan bestuursbesluiten over gezondheidsdata, procederen en treden handhavend op. Een HDAB is immers een instantie vergelijkbaar met de Autoriteit Persoonsgegevens of de IGJ. Wie ervoor lobbyt HDAB te worden, moet zich realiseren dat al het handelen straks onder de Algemene wet bestuursrecht valt. Dat begint ermee dat op elk besluit bezwaar gemaakt kan worden.

Andersom zijn er partijen die nu niet de data bij elkaar krijgen voor hun plannen, terwijl zijzelf vinden dat dit maatschappelijk nuttig hergebruik is. Straks kunnen zij gezondheidsdata aanvragen bij de HDAB. Nu is er niets mogelijk na een weigering, omdat er nog geen volwaardig recht op data bestaat. Maar als de HDAB straks iets weigert, kan er dan bezwaar worden gemaakt? Kan men vervolgens naar de bestuursrechter? Het antwoord op die vraag hangt niet af van wat nu gebruikelijk is bij hergebruik van gezondheidsdata. Het hangt ervan af of de beslissing die u heeft ontvangen, een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Daarom bij deze de uitleg: wat is een Awb-besluit?

Wat maakt een beslissing van de HDAB tot een bestuursrechtelijk besluit?

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert↗ een besluit als een schriftelijke, publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan.

• Schriftelijk: een mondelinge mededeling — hoe definitief die ook klinkt — is geen besluit. Maar een e-mail, een brief of zelfs een stempel op een afgekeurde partij vlees, kan dat wel zijn.
• Publiekrechtelijk: het besluit moet zijn gebaseerd op een publiekrechtelijke bevoegdheid. Let op dat dit breed moet worden opgevat. Ook als de overheid geld aan een stichting geeft met de opdracht dit uit te delen aan bepaalde gedupeerden, dan kunnen dit bestuursbesluiten zijn.
• Rechtshandeling: de beslissing moet gericht zijn op een juridisch gevolg. Een brief die u informeert over de stand van zaken, maar zelf niets verandert, is geen besluit. Een brief die u een recht verleent of juist ontneemt, is dat wel.

Tegen bestuursrechtelijke besluiten kan — uitzonderingen daargelaten — bezwaar worden ingediend. Belangrijk is ook: de weigering om een dergelijk besluit te nemen is óók een besluit. Het verlenen van een vergunning is een rechtshandeling: men mag daarna iets doen dat daarvoor niet mocht, zoals het bouwen van een dakkapel. De vergunning is een rechtshandeling en de weigering om een vergunning te verlenen is dus zelf ook een besluit dat moet voldoen aan de Awb.

Wanneer is een beslissing géén besluit — en wat dan?

Als er geen besluit is maar een feitelijk handelen, dan kan er geen bezwaar worden ingediend. Regelmatig kloppen er mensen bij advocaten aan omdat hun bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Dan blijkt dat ze zich hebben verzet tegen iets waartegen een bezwaarschrift nu eenmaal niet openstaat.

Zo belde iemand mij met de vraag of ik een bezwaar kon indienen tegen „de overheid” die nooit naar „de mensen” luisterde. In zo’n geval moet men krantenartikelen schrijven, of op een andere partij stemmen. Of iets wat wel echt gerelateerd is aan een overheidsbesluit: iemand verzette zich niet tegen het grotere schoolplein achter haar huis, maar wel tegen het feit dat geen gehoor werd gegeven aan haar verzoek om daar een dichte heg te plaatsen. Het niet luisteren naar een dergelijk verzoek is geen besluit en dus kun je geen bezwaar aantekenen.

Dat alles geldt ook voor de HDAB. Als deze weigert om actiever mee te denken met een wetenschapper over waar bepaalde gezondheidsdata gevonden kunnen worden, is dat geen rechtshandeling. Als de HDAB weigert om uitgebreider te overleggen met een datahouder, is ook dat geen rechtshandeling. Bezwaar aantekenen kan dan niet. Als er vervolgens wél een vergunning wordt verleend, dan is die vergunning een besluit waartegen alle belanghebbenden bezwaar kunnen maken — en kan ook aan de orde komen of de bestuursrechtelijke beginselen zoals zorgvuldigheid bij de totstandkoming zijn nageleefd.

Hoe beoordeelt de bestuursrechter een HDAB-besluit?

Is er sprake van een besluit, dan kan men dus bezwaar aantekenen. Dat houdt in dat hetzelfde bestuursorgaan nog eens zorgvuldig beoordeelt of het een juist besluit heeft genomen. Bij die heroverweging moet de HDAB toetsen aan de EHDS, want daarin staat wanneer een vergunning voor hergebruik van gezondheidsdata mag worden afgegeven. Belangrijk daarbij: als aan de voorwaarden is voldaan, „wordt” de vergunning verleend. De HDAB heeft geen discretionaire ruimte om dan alsnog te weigeren.

Omdat het een bestuursrechtelijk besluit betreft, toetst de HDAB ook aan de Algemene wet bestuursrecht en de beginselen van behoorlijk bestuur. Als de privacy in het geding is, wordt er getoetst aan de AVG. Juridisch gezien zijn dit bijzonder complexe besluiten, waarbij meerdere rechtsstelsels tegelijk van toepassing zijn.

Doet de HDAB het naar uw oordeel vervolgens alsnog onjuist, dan staat beroep bij de bestuursrechter open. Dit is daarmee heel vergelijkbaar met de bestuursbesluiten die andere instanties in het gezondheidsrecht nemen — zoals de IGJ en de Autoriteit Persoonsgegevens.

Zoals de IGJ: handhavingsbesluiten in de zorg

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) houdt toezicht op de kwaliteit en veiligheid van zorg. Wanneer de IGJ constateert dat een zorgaanbieder de regels overtreedt, kan zij handhavend optreden: een last onder dwangsom, een aanwijzing of — in ernstige gevallen — een bevel tot sluiting. Dit zijn in de regel besluiten in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Maar de IGJ verstuurt ook brieven die géén besluit zijn: een rappel, een signaalbrief, een verzoek om informatie. Wie bezwaar maakt tegen zo’n brief, wordt niet-ontvankelijk verklaard. Wie de bezwaartermijn voor een echte handhavingsbeslissing mist, heeft een ander probleem. Hetzelfde zal mutatis mutandis van toepassing zijn bij de HDAB. En die instantie heeft dus voldoende juristen nodig, om de juiste primaire besluiten te nemen, om deze in bezwaar op de juiste manier te heroverwegen, en om procedures te voeren in eventueel beroep of hoger beroep. veel organisaties die zich nu bezighouden met secundair gezondheidsdata hebben medisch wetenschappers in dienst en ICT-ers, maar amper juristen; omdat het delen van data voor onderzoek nu een gunst is, maar straks dus indirect een recht wordt. Al die organisaties die veel ervaring hebben met data, maar niet geknipt zijn om bestuursorgaan te worden, kunnen beter betrouwbare houder of data-verzamelaar worden.

Wie zijn de procespartijen bij een beroepsprocedure over gezondheidsdata?

Als er beroep wordt aangetekend, zijn er overigens twee dingen die opvallen. Allereerst gaat het in beroep niet om het eerste besluit dat de HDAB heeft genomen. Er is al bezwaar aangetekend, en toen is dat eerste besluit (het besluit in primo, BiP) als het goed is grondig heroverwogen. Daarna is een nieuw besluit genomen, en dát besluit (het besluit op bezwaar, BoB) wordt door de bestuursrechter getoetst.

Een ander opvallend gegeven: als de HDAB een vergunning verleent voor toegang tot gezondheidsdata, en de datahouder is het er niet mee eens, dan procedeert die datahouder tegen de HDAB. Degene die de vergunning heeft gekregen, is wel belanghebbende en kan zich als zodanig in de procedure melden. Maar de vergunninghouder is niet degene die procedeert. Dat is voor een individuele wetenschapper een voordeel: die hoeft niet zelf te procederen tegen een academisch ziekenhuis dat data weigert. Dat doet de HDAB straks voor hem.

Concluderend

Voor iedereen die zegt HDAB te willen worden, is het goed om erbij stil te staan dat dit is wat er straks ook voor die HDAB zelf te wachten staat. Wie HDAB wordt, krijgt er een publiekrechtelijke verantwoordelijkheid bij die fundamenteel anders is dan de verantwoordelijkheid van een zorginstelling of onderzoeksorganisatie.

Heeft u vragen over de HDAB of uw positie in het bestuursrecht? Mr. Dr. Antoinette Vlieger voltooide de postdoctorale Grotius↗ opleiding bestuursrecht cum laude. Ook doceerde zij bestuursrecht aan de Universiteit. U kunt contact opnemen door hier te clicken. Een eerste gesprek is altijd vrijblijvend.